Hessischer VGH, vom 04.02.2016 - 4 A 617/14

Eine Weisung, die im Rahmen des fachaufsichtlichen Weisungsverhältnisses vom Regierungspräsidiums als oberer Naturschutzbehörde (§ 1 Abs. 2 HAGBNatSchG) gegenüber einem Landkreis als unterer Naturschutzbehörde (§ 1 Abs. 3 Satz 1 HAGBNatSchG) ergeht, ist grundsätzlich keine Verfügung, die den Adressaten in seiner Stellung als Selbstverwaltungskörperschaft (§ 1 Abs. 1 HKO), sondern als untere Behörde der Landesverwaltung (§ 1 Abs. 2 HKO) betrifft. Einer solchen Weisung kommt nur ausnahmsweise unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie in ihrer Wirkung den Bereich der Weisungsunterworfenheit verlässt und den Adressaten in seinem als Selbstverwaltungskörperschaft zustehenden Recht tangiert.

Das Hessische Gesetz zur Kommunalisierung des Landrates sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung vom 21. März 2005 (GVBl. I, S. 229) hat an dieser Rechtslage nichts geändert.

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Kläger zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der klagende Vogelsbergkreis wendet sich gegen eine fachaufsichtsrechtliche Weisung des beklagten Landes, die darauf gerichtet ist, einen Bescheid zurückzunehmen, in welchem der Kläger bestimmte Aufforstungsmaßnahmen der Gemeinde Freiensteinau als vorlaufende naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahme anerkannt hat.

Im Jahre 2008/2009 stellte die Gemeinde Freiensteinau neun Anträge auf Anerkennung naturschutzrechtlicher Kompensationsmaßnahmen im Wald. Die Maßnahmen bestanden darin, dass durch die Herbststürme Kyrill und Emma zerstörte Fichtenbestände mit Laubbäumen aufgeforstet wurden. Mit Bescheid vom 9. September 2010 erkannte der Beklagte gegenüber der Gemeinde Freiensteinau als Grundstückseigentümerin die Umwandlung der ehemaligen Fichtenbestände in reine Laubwälder als vorlaufende Ersatzmaßnahme nach § 16 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege vom 4. Dezember 2006 (GVBl. I 2006, 619) - HeNatG - i. V. m. § 3 Abs. 1 der Hessischen Verordnung über die Durchführung von Kompensationsmaßnahmen, Ökokonten, deren Handelbarkeit und die Durchsetzung von Ausgleichsabgaben vom 1. September 2005 (GVBl. I S. 624) - KV - an.

Daraufhin wies der Beklagte den Kläger mit Verfügung vom 27. Mai 2011 gemäß § 1 Abs. 3 und 4 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz vom 20. Dezember 2010 (GVBl. I S. 629) - HAGBNatSchG - an, den Anerkennungsbescheid vom 9. September 2010 zurückzunehmen. Zur Begründung bezog sich der Beklagte auf seinen Erlass vom 24. Oktober 2007 zur Frage der Wiederbewaldung von Windwurfflächen und der Anerkennung von Kompensationsmaßnahmen. Darin werde festgestellt, dass die Wiederaufforstung von Kalamitätsflächen zu den Grundpflichten des Waldbesitzers gehöre und aus forstwirtschaftlicher Sicht ein Eigeninteresse daran bestehe, die Kalamitätsflächen vermehrt nicht wieder mit der windwurfgefährdeten Baumart Fichte zu bestocken, sondern bei standörtlicher Eignung auch auf Laubhölzer auszuweichen.

Mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2011, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 12. Dezember 2011, hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, bei der Weisung vom 27. Mai 2011 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Aus dem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Oktober 1990 ergebe sich, dass eine Kommune gegen eine den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen überschreitende Weisung gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen könne. Diese Situation sei vorliegend gegeben, da die Weisung vom 27. Mai 2011 rechtswidrig sei. Auch würden die Grenzen des Weisungsrechts nicht beachtet. Ein Fall des § 1 Abs. 4 Nr. 2 HAGBNatSchG sei nicht gegeben, da keine allgemeine Weisung existiere, die die untere Naturschutzbehörde nicht beachtet habe. Insbesondere handele es sich bei dem Erlass vom 24. Oktober 2007 lediglich um eine verwaltungsinterne Richtlinie. In tatsächlicher Hinsicht seien der Beigeladenen infolge der durchgeführten Maßnahmen im Vergleich zu einer Wiederaufforstung mit Fichten erhebliche Mehrkosten entstanden. Schließlich lasse der streitgegenständliche Bescheid offen, auf welcher verfahrensrechtlichen Grundlage der Anerkennungsbescheid zurückgenommen werden solle.

Der Kläger hat beantragt,

die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 ersatzlos aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, dass die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 rechtswidrig und daher nicht umzusetzen ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er vertritt die Auffassung, dass sowohl die Anfechtungs- als auch die Feststellungsklage unzulässig seien. Die angegriffene fachliche Weisung sei kein Verwaltungsakt. Für die Feststellungsklage fehle es am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, da eine Verletzung des Klägers in eigenen Rechten nicht vorliege. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Die angegriffene Weisung sei auf der Grundlage des § 1 Abs. 4 Nr. 2 HAGBNatSchG rechtmäßig ergangen.

Mit Beschluss vom 15. Dezember 2011 hat das Verwaltungsgericht die Gemeinde Freiensteinau dem Verfahren beigeladen.

Die Beigeladene hat beantragt,

die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, dass die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 rechtswidrig und daher nicht umzusetzen ist.

In der Sache schließt sich die Beigeladene im Wesentlichen dem Vortrag des Klägers an.

Mit Urteil vom 3. Dezember 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Klage sei sowohl als Anfechtungsklage als auch als Feststellungsklage unzulässig. Es sei davon auszugehen, dass der Kläger gegen die ihm als untere Naturschutzbehörde im übertragenen Wirkungskreis erteilte Weisung gerichtlichen Rechtsschutz nur insoweit in Anspruch nehmen könne, als sein Vortrag es als möglich erscheinen lasse, dass die Weisung außerhalb des Ermächtigungsrahmens getroffen worden sei und er hierdurch in seinem Selbstverwaltungsrecht verletzt werde. Dies sei hier nicht der Fall. Der Kläger habe den Erlass vom 24. Oktober 2007 nicht befolgt. Dieser Erlass stelle eine allgemeine Weisung dar. Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage sei ebenfalls unzulässig, da es dem Kläger an einem Rechtsschutzinteresse mangele. Selbst wenn man davon ausgehe, dass es sich bei der Weisung um einen Verwaltungsakt handele und damit die Anfechtungsklage zulässig sei, sei die Klage unbegründet. Die streitgegenständliche Weisung vom 27. Mai 2011 sei nicht rechtswidrig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten.

Am 3. April 2014 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihm am 4. März 2014 zugestellte Urteil eingelegt.

Nach entsprechender Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist hat der Kläger am 18. Juni 2014 die Berufung begründet. Die Klage sei zulässig. Wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 2. Oktober 1990 festgestellt habe, müsse sich die Kommune bei der Erfüllung ihr übertragener Aufgaben gegen Weisungen gerichtlich zur Wehr setzen können, die außerhalb des Ermächtigungsrahmens lägen. Bei der Erfüllung von Weisungsaufgaben müsse den Gemeinden ein weisungsfreier eigenverantwortlich auszufüllender Spielraum verbleiben. Dies ergäbe sich aus § 4 Abs. 1 HKO sowie aus Art. 137 Abs. 2 und 4 der Hessischen Verfassung. Eine verwaltungsgerichtliche Einschränkung der Prüfungskompetenz im Weisungsverhältnis hätte zur Folge, dass er - der Kläger - trotz beschränkten Weisungsrechts der oberen Naturschutzbehörde gegenüber der unteren Naturschutzbehörde rechtsschutzlos wäre. Im Übrigen sei eine bestehende fachlich-inhaltliche Diskrepanz zwischen der oberen Fachbehörde und der unteren Fachbehörde in einem frühen Stadium verwaltungsgerichtlich zu klären. Ohne eine umfassende verwaltungsgerichtliche Prüfungsbefugnis im Weisungsverhältnis könne es eine Fachaufsichtsbehörde dahingestellt sein lassen, ob die von ihr erteilte Einzelfallweisung auch inhaltlich rechtmäßig sei und damit den gesetzlichen Vorgaben genüge. Die von einer Einzelfallweisung betroffene Fachbehörde habe demgegenüber bei beschränkter verwaltungsgerichtlicher Prüfungskompetenz nicht die Möglichkeit, sich mit Aussicht auf Erfolg durch die Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlicher Hilfe zur Wehr zu setzen. Ein beschränkter Prüfungsumfang habe zur Folge, dass es im Verhältnis zwischen weisungserteilender Fachbehörde und weisungsempfangener Fachbehörde einen gerichtsfreien Raum gäbe, der die Gefahr beinhalte, dass das fachaufsichtliche Weisungsrecht trotz seines Ausnahmecharakters nicht rechtmäßig ausgeübt werde. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die naturschutzbehördliche Weisung nur im Wege der kommunalaufsichtlichen Anweisung nach § 139 HGO i. V. m. § 54 Abs. 1 HKO durchgesetzt werden könne. Der Kommunalaufsichtsbehörde komme ein umfassendes Prüfungsrecht bezüglich der Weisung zu, weil Grundvoraussetzung für den Erlass einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anweisung und ihrer Durchsetzung ein Verstoß der Gemeinde gegen gesetzliche Pflichten sei. Insofern sei aber in Bezug auf eine fachaufsichtliche Weisung nicht nachvollziehbar, warum die Kommunalaufsichtsbehörde eine uneingeschränkte Prüfungskompetenz habe, während dies für Verwaltungsgerichte nicht gelten solle. Die hier im Streit stehende Weisungsangelegenheit stehe aus aufsichtsrechtlicher Perspektive zwischen den Selbstverwaltungsangelegenheiten des Kreisausschusses und den Auftragsangelegenheiten des Landrates des Klägers, bei denen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 HKO ein fachaufsichtliches Selbsteintrittsrecht bestehe. Im Übrigen sei er - der Kläger - aufgrund der zu erwartenden Entschädigungsansprüche der Beigeladenen im Falle der Rücknahme des Anerkennungsbescheides in seiner Finanzhoheit betroffen. Schließlich sei die Klage auch in der Sache begründet. Es habe keine Verpflichtung der Beigeladenen bestanden, die Windwurfflächen mit Laubhölzern aufzuforsten. Eine solche Verpflichtung ergebe sich insbesondere nicht aus dem Forst-/Waldrecht.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 17. Dezember 2013 die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, dass die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagen vom 27. Mai 2011 rechtswidrig und daher nicht umzusetzen ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, es entspreche der bisher herrschenden Auffassung, dass fachliche Weisungen, die im Rahmen von Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung erteilt würden, gerichtlich nicht überprüfbar seien. Der Kläger zeige keine Gesichtspunkte auf, die diese Rechtsprechung in Frage zu stellen geeignet seien. Es gehe nicht darum, ob die angewiesene Behörde verlangen könne, dass in jedem Fall die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Weisung gerichtlich überprüft werde, sondern darum, ob sie in ihren eigenen Rechten verletzt sein könne. Hier gehe es auch nicht um die Umsetzung der fachlichen Weisung. Sollten im Falle der Rücknahme des Anerkennungsbescheides Vermögensnachteile nach § 48 Abs. 3 HVwVfG auszugleichen seien, sei dies eine gesetzlich festgelegte Folge eines rechtswidrigen Verwaltungshandelns. Dadurch werde die Finanzhoheit des Klägers nicht tangiert. Auch in der Sache sei die angegriffene Weisung zu Recht ergangen. Bei der Wiederbewaldung von vorher mit Fichten bestockten Windwurfflächen mit Laubholz überwiege in der Regel das Eigeninteresse an einer ordnungsgemäßen Forstwirtschaft, nämlich die Vermeidung des Risikos von erneuten Verlusten durch die Wiederaufforstung mit stabileren Bestände verschont zu bleiben, die naturschutzrechtlichen Belange. Wenn neben diesem forstwirtschaftlichen Interesse auch ein naturschutzfachliches Interesse an einer solchen Form der Aufforstung bestehe, genüge dies noch nicht, um die rechtlichen Anforderungen, die an eine Kompensationsmaßnahme zu stellen seien, zu erfüllen.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 17. Dezember 2013 die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 aufzuheben,

hilfsweise,

festzustellen, dass die naturschutzbehördliche Weisung des Beklagen vom 27. Mai 2011 rechtswidrig und daher nicht umzusetzen ist.

Zur Begründung sie sich den Ausführungen des Klägers an und führt ergänzend aus, eine fachaufsichtliche Weisung könne ein Verwaltungsakt mit Außenwirkung sein, wenn die Weisung auf den rechtlich geschützten Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten übergreife und damit Außenwirkung erzeuge. Dies sei der Fall, wenn der Kläger in rechtmäßiger Weise die Wiederaufforstung als Kompensationsmaßnahme anerkannt habe. Dann ergebe sich eine Verletzung der Rechte des Klägers, da dieser als Verwaltungsbehörde an Recht und Gesetz gebunden sei. Bei Befolgung der Weisung müsse er einen Verwaltungsakt ohne rechtliche Grundlage zurücknehmen. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass sie - die Beigeladene - im Vertrauen auf die Bestandskraft des Anerkennungsbescheides bereits Ökopunkte verkauft habe. Hieraus folge, dass in der Weisung tatsächlich ein Verwaltungsakt mit Außenwirkung zu sehen sei, da dieser gerade auch unter Berücksichtigung des zugrunde liegenden materiellen Rechts nicht im staatlichen Innenbereich zwischen Kläger und Beklagtem verbleibe, sondern den Kläger in seiner eigenen Rechtsposition betreffe und darüber hinaus auch ihre - der Beigeladenen - Rechte beeinträchtigt würden. Die Klage sei auch begründet. Die Rechtmäßigkeit des Anerkennungsbescheides ergebe sich bereits daraus, dass nach dem hessischen Waldrecht eine Verpflichtung des Waldeigentümers zur Aufforstung mit Laubholz nicht ersichtlich sei.

Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakte (2 Bände) sowie die Verwaltungsakten des Klägers (1 Hefter) sowie des Beklagten (1 Ordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Gründe

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers ist auch im Übrigen zulässig.

Die Berufung ist aber unbegründet und daher zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen.

Die im Hauptantrag nach § 42 Abs. 1 VwGO erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig, da es sich bei der angefochtenen Weisung des Beklagten vom 27. Mai 2011 nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Ungeachtet dessen kann der Kläger nicht geltend gemacht, durch die Weisung in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Bei der angegriffenen Weisung handelt sich nicht um einen im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO anfechtbaren Verwaltungsakt. Nach § 35 Abs. 1 HVwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung des Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die angegriffene Weisung enthält zwar eine Einzelfallregelung. Dem Kläger wird aufgegeben, den von ihm der Beigeladenen unter dem 9. September 2010 erteilten Anerkennungsbescheid zurückzunehmen. Der angefochtenen Weisung fehlt es aber an der Außenwirkung.

Die Verfügung, Entscheidung oder sonstige hoheitliche Maßnahme muss, um ein Verwaltungsakt zu sein, nach ihrem objektiven Sinngehalt darauf gerichtet sein, Außenwirkung zu entfalten. Die Regelung muss darauf abzielen, unmittelbar die Rechtsposition von Personen in ihrem allgemeinen Status als Rechtsträger verbindlich zu gestalten oder festzustellen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rdnr. 124). Keine selbstständig anfechtbaren Verwaltungsakte sind demgegenüber Maßnahmen, die nicht auf eine unmittelbare Begründung oder Veränderung eines Rechtsverhältnisses bzw. einer Rechtsposition gerichtet sind, sondern deren Regelungswirkung vielmehr ausschließlich verwaltungsinterne Bedeutung hat (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rdnr. 125, m.w.N.). Bei staatlichen Aufsichtsmaßnahmen gegenüber Trägern der mittelbaren Staatsverwaltung - wie sie insbesondere, wie hier, die Kommunalverwaltung betreffen - hängt die Frage der unmittelbaren Außengerichtetheit davon ab, ob in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) eingegriffen wird, mithin ob die Weisung die Kommune in ihrer Eigenschaft als Trägerin subjektiver Rechte berührt (Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 35 Rdnr. 122). Im Bereich des übertragenen Wirkungskreises, das heißt den staatlichen Aufgaben bzw. Auftragsangelegenheiten, ist davon auszugehen, dass Weisungen im Rahmen der Fachaufsicht grundsätzlich keine Außenwirkung zukommt. Es handelt sich regelmäßig um Maßnahmen im staatlichen Innenbereich. Staatliche Weisungen erzeugen mithin nicht allein deshalb Außenwirkung, weil Adressat keine Behörde der unmittelbaren, sondern der mittelbaren Staatsverwaltung ist. Nur wenn sich die fachaufsichtliche Maßnahme in ihren Rechtswirkungen nicht auf den staatlichen Innenbereich beschränkt, sondern diesen verlässt und auf den geschützten Selbstverwaltungsbereich übergreift, ist eine Außengerichtetheit gegeben (so Windoffer, a.a.O., § 35 Rdnr. 123, m. w. N. aus der Rechtsprechung).

Bei den gemäß § 4 HKO zur Erfüllung nach Weisung übertragenen Aufgaben ist zwar zu beachten ist, dass bei diesen Aufgaben die staatlichen Behörden eine Weisungsbefugnis nur insoweit haben, als ihnen der Gesetzgeber eine solche ausdrücklich übertragen hat (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2. Oktober 1990 - 10 TG 2854/90 -, NVwZ 1991, 1015). Bei der Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des § 4 HKO bleibt die Gemeinde Träger der Verwaltung. Sie wird nicht etwa in die staatliche Verwaltung integriert. Aufgrund des bestehenden Weisungsrechts wird die Eigenverantwortlichkeit der Gemeindeorgane aber so erheblich einschränkt, dass - wie oben bereits ausgeführt - eine Zurechnung der Aufgabenwahrnehmung zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten ausscheidet. Gerade weil Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 137 Hessische Verfassung einen Gesetzesvorbehalt enthalten, kann das Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Gebietskörperschaften durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung nur insoweit eingeschränkt sein, als das jeweils maßgebende Gesetz dies vorsieht. Die Kommune bleibt bei Erfüllung der übertragenen Aufgabe eine selbstständige Rechtspersönlichkeit, die zwar im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung Weisungen der zuständigen Behörde hinzunehmen hat, ohne sich dagegen gerichtlich zur Wehr setzen zu können, gegen jede Maßnahme außerhalb des Ermächtigungsrahmens, die sie in ihrem Rechts auf kommunale Selbstverwaltung verletzen kann, jedoch gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann (so ausdrücklich vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2. Oktober 1990 - 10 TG 2854/90 -, NVwZ 1991, 1015).

In Anwendung dieser Grundsätze kommt der streitgegenständlichen Weisung mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach außen kein Verwaltungsaktcharakter zu.

Die Weisung ist im Rahmen des fachaufsichtlichen Weisungsverhältnisses des Regierungspräsidiums als oberer Naturschutzbehörde (§ 1 Abs. 2 HAGBNatSchG) gegenüber dem Kläger als unterer Naturschutzbehörde (§ 1 Abs. 3 Satz 1 HAGBNatSchG) ergangen. § 4 Abs. 1 Satz 1 HKO regelt, dass den Landkreisen durch Gesetz Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden können; das Gesetz bestimmt die Voraussetzungen und den Umfang des Weisungsrechts und hat gleichzeitig die Aufbringung der Mittel zu regeln. Die Weisungen sollen sich auf allgemeine Anordnungen beschränken und in der Regel nicht in die Einzelfallausführung eingreifen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 HKO). Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 HAGBNatSchG ist zuständige Behörde für den Vollzug des Naturschutzrechts die untere Naturschutzbehörde. Nach § 1 Abs. 3 HAGBNatSchG werden die Aufgaben der unteren Naturschutzbehörde u.a. dem Kreisausschuss zur Erfüllung nach Weisung übertragen. Weisungen sollen sich nach § 1 Abs. 4 HAGBNatSchG auf allgemeine Anordnungen beschränken; Weisungen sind im Einzelfall zulässig, wenn (1.) die Aufgaben nicht in Einklang mit den Gesetzen wahrgenommen werden, (2.) allgemeine Weisungen nicht befolgt werden, (3.) Fälle von übergeordneter oder überörtlicher Bedeutung vorliegen oder (4.) ein besonderes öffentliches Interesse besteht.

Die angefochtene Weisung ist gegenüber dem Kläger als (unterer) Naturschutzbehörde ergangen. Somit handelt es sich grundsätzlich nicht um eine Verfügung, die den Kläger in seiner Stellung als Selbstverwaltungskörperschaft (§ 1 Abs. 1 HKO), sondern als untere Behörde der Landesverwaltung (§ 1 Abs. 2 HKO) betrifft. Damit kommt der Weisung nur ausnahmsweise dann unmittelbare Außenwirkung, wenn sie in ihrer Wirkung den Bereich der Weisungsunterworfenheit verlassen und den Adressaten damit in einem ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehenden Recht betreffen (vgl. dazu Sommer in: Bennemann u.a. Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand Juni 2015, § 4 HKO Anm. 4.3). Dabei ist allerdings unerheblich, ob die Weisung selbst rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Eine rechtswidrige Weisung berührt, soweit sie sich im Weisungsrahmen hält, den eigenen Rechtskreis des Klägers nicht.

Die angegriffene Weisung greift nicht in eine durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützte Rechtsposition ein.

Durch die Aufgabenübertragung in § 1 Abs. 3 HAGBNatSchG werden die übertragenen Aufgaben nicht zu einer (pflichtigen) Selbstverwaltungsangelegenheit. Vielmehr bleiben die übertragenen Aufgaben staatliche Aufgaben, die zur Erfüllung nach Anweisung übertragen (Art 137 Abs. 4 der Hessischen Verfassung) und vom Landkreis erledigt werden (vgl. zur anderen Rechtslage in Nordrhein-Westfalen OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NVwZ-RR 1995, 502). Somit kann die fachaufsichtliche Weisung nicht unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht des Klägers eingreifen. Anders als beispielsweise im staatlichen Straßenverkehrsrecht oder im staatlichen Bauaufsichtsrecht, bei welchem örtliche Planungen einer weisungsunterworfenen Gemeinde zu berücksichtigen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Oktober 1993 - 5 S 646/93 -, ), steht dem Kläger im Bereich des staatlichen Naturschutzrechts auch keine geschützte Rechtsposition zu, hinsichtlich derer er einen Eingriff durch die angefochtene Weisung des Regierungspräsidiums geltend machen könnte. Damit betrifft die Weisung ausschließlich staatliches Innenrecht, so dass es keines Rechtsschutzes des Kreises bedarf (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09. März 2012 - 1 S 3326/11 -, ).

Das Gesetz zur Kommunalisierung des Landrates sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung vom 21. März 2005 (GVBl. I, S. 229) hat an dieser Rechtslage nichts geändert. Dieses Gesetz hat im Wesentlichen die bis zu seinem Inkrafttreten von dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung wahrgenommenen Aufgaben dem Kreisausschuss des jeweiligen Landkreises zur Erfüllung nach Weisung übertragen. Der Senat findet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Rechtsstellung der Landkreise im Zusammenhang mit der Übertragung von Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 4 Abs. 1 HKO) in irgendeiner Weise gestärkt werden sollten. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass zugunsten der Landkreise gleichsam als Ausnahme von dem Grundsatz, dass ein Rechtsschutzbegehren ohne Rücksicht auf die Klageart nur dann zulässig ist, wenn es sich auf Rechte stützt, die dem Kläger zustehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262) weitergehende Klagemöglichkeiten gegen fachaufsichtliche Weisungen eröffnet werden sollten. Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob das Land für eine derartige Regel überhaupt die Gesetzgebungskompetenz hätte.

Es kann im Übrigen auch nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Weisung mittelbar auf eine durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützte Rechtsposition des Klägers einwirkt. Wirkungen der Weisung auf die Personalhoheit, die Organisationshoheit, die Planungshoheit oder die Finanzhoheit des Klägers als den grundlegenden Essentialen der Selbstverwaltungsgarantie (vgl. Sommer, a.a.O.) sind weder dargetan noch für den Senat ersichtlich.

Insbesondere ist entgegen der Auffassung des Klägers seine von der Selbstverwaltungsgarantie umfasste Finanzhoheit nicht deshalb tangiert, weil er im Falle der Ausführung der Weisung durch die Rücknahme des Anerkennungsbescheides ggf. gemäß § 48 Abs. 3 HVwVfG der Beigeladenen den Vermögensnachteil auszugleichen hätte, den diese dadurch erleidet, dass sie auf den Bestand des Anerkennungsbescheides vertraut hat. Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 244; Beschluss vom 9. März 2007 - 2 BvR 2215/01 -, NVwZ-RR 2007, 435; Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04 -, BVerfGE 125, 141 [BVerfG 27.01.2010 - 2 BvR 2185/04]). Die Belastung mit eventuellen Entschädigungsanspruchs der Beigeladenen stellt keinen Eingriff in die Finanzhoheit des Klägers dar, sondern ist eine gesetzlich angeordnete Folge eines unten Umständen fehlerhaften Verwaltungshandeln. Der Kläger kann den Vollzug von Gesetzen im übertragenen Wirkungskreis nicht mit dem Hinweis auf ein bestehendes Kostenrisiko verweigern (Bayerischer VGH, Urteil vom 20. September 1976 - 67 V 70 -, BayVBl 1977, 152).

Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass sich die Weisung außerhalb des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens für den Erlass von Weisungen nach § 1 Abs. 4 HAGBNatSchG bewegt und dadurch auf eine durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützte Rechtsposition des Klägers einwirkt. Selbst der Erlass einer rechtswidrigen Weisung bedeutet noch nicht eine Überschreitung des Weisungsrahmens. Ob die angewiesene Rücknahme des Anerkennungsbescheides im Einzelnen mit dem materiellen Naturschutzrecht in Einklang steht, ist gerichtlich zu überprüfen, wenn die Beigeladene gegen den in Befolgung der Weisung ergangenen Rücknahmebescheid im Klagewege vorgeht. Selbst wenn der gegenüber der Beigeladenen ergangene Anerkennungsbescheid vom 9. September 2010 rechtmäßig sein sollte und somit die Weisung rechtswidrig wäre, hätte der Beklagte sich nicht außerhalb des Ermächtigungsrahmens bewegt. Insbesondere ist das Regierungspräsidium gemäß § 1 Abs. 2 HAGBNatSchG für den Erlass der auf § 1 Abs. 4 HAGBNatSchG gestützten Weisung zuständig. Auch im Übrigen hält sich die Weisung im Regelungsrahmen sachlich-funktionaler Gestaltung (zu diesem Begriff siehe Schmidt-Jortzig, JuS 1979, 488 [491]).

Anderes lässt sich entgegen des ausdrücklichen Hinweises des Bevollmächtigten der Beigeladenen im Termin zur mündlichen Verhandlung auch nicht aus der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Oktober 1990 - 10 TG 2845/90 -, NVwZ 1991, 1015, entnehmen. Auch diese Entscheidung geht von dem oben dargestellten Grundsatz aus, dass Gemeinden und Gemeindeverbände im "übertragenen Wirkungskreis" nicht eigene Angelegenheiten wahrnehmen, sondern solche des Landes, so dass sie durch eine von ihren Vorstellungen und Wünschen abweichende Entscheidung des Landes im Allgemeinen nicht in ihren Rechten verletzt sein können. Im Besonderen hat das Gericht dann aber gerade festgestellt, dass der damalige Antragsteller durch die von ihm angegriffene Weisung einer "unzuständigen" Behörde, weitere Flüchtling aufzunehmen, "in seiner durch Art. 28 Abs. 2, 137 HV geschützten Rechtsposition als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft" verletzt war. Eine Rechtsverletzung kann hier aber gerade nicht gegeben sein.

Die eingeschränkte Prüfungskompetenz der Gerichte führt entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht zur "Rechtsschutzlosigkeit der unteren Naturschutzbehörde". Soweit in den Rechtskreis des Klägers eingegriffen wird, ist ihm Rechtsschutz zu gewähren. Das Naturschutzrecht zählt nicht zu diesem Rechtskreis. Soweit das Weisungsrecht nicht rechtmäßig ausgeübt wird und dadurch in die Rechtssphäre des Klägers eingegriffen wird, ist der Kläger nicht rechtsschutzlos.

Die Tatsache, dass im Gegensatz zu den Auftragsangelegenheiten im Sinne des § 4 Abs. 3 HKO bei den Pflichtaufgeben zur Erfüllung nach Weisung (§ 4 Abs. 1 HKO) die Fachaufsichtsbehörde kein Selbsteintrittsrecht besitzt, betrifft lediglich die Frage der Durchsetzung einer fachaufsichtlichen Weisung, besagt aber nichts über deren Rechtscharakter. Mangels Selbsteintrittsrecht und mangels Vollstreckungsklausel im Sinne des § 73 HVwVG im Fachgesetz ist die für die Kommunalaufsicht zuständige Behörde für die Durchsetzung der Weisung nach § 54 HKO in Verbindung mit § 139 HGO (vgl. Sommer, a.a.O., § 4 HKO Anm. 4.2).

Soweit der Kläger die Auffassung vertritt, es sei nicht nachvollziehbar, warum die Kommunalaufsichtsbehörde vor der Durchsetzung der Weisung in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Weisung eine uneingeschränkte Prüfungskompetenz besitze, während dies für Verwaltungsgerichte nicht gelten solle, verkennt er, dass nach der Rechtsprechung des 3. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs es nicht Sache der Kommunalaufsicht ist, eine fachaufsichtliche Weisung auf ihre Richtigkeit und Berechtigung zu prüfen (Beschluss vom 16. April 1982 - III TH 18/82 -, HSGZ 1982, 259). Danach ist der Rechtsschutz im Falle der Anfechtung einer kommunalaufsichtlichen Anweisung, die zur Durchsetzung einer fachaufsichtlichen Weisung auf einem Gebiet ergeht, das von der Gemeinde als Auftragsangelegenheit wahrzunehmen ist, auf die gerichtliche Überprüfung dahingehend beschränkt ist, ob die im Gesetz geregelten Verfahrensvorschriften beachtet sind. Der 4. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat demgegenüber diese Frage noch nicht abschließend entschieden (vgl. Beschluss des Senats vom 18. Januar 1988 - 4 TH 1663/85 -, NVwZ-RR 1988, 111).

Auch hier muss diese Frage nicht entschieden werden, da sie, wie oben bereits ausgeführt, die Durchsetzung der Weisung betrifft und nicht die Weisung selbst. Im Übrigen hat der Senat im Hinblick auf eine fachaufsichtliche Weisung der oberen Bauaufsichtsbehörde an die untere Bauaufsichtsbehörde, eine Baugenehmigung unter Beachtung der Auffassung der oberen Bauaufsichtsbehörde positiv zu entscheiden, bereits im Jahre 1988 entschieden, dass es sich bei der Weisung um ein der Anfechtung nicht zugängliches Verwaltungsinternum und damit um keinen Verwaltungsakt handelt (vgl. Beschluss vom 19. August 1988 - 4 TG 438/88 -, BRS 48 Nr. 146).

Selbst wenn man der angefochtenen Weisung Verwaltungsaktcharakter beimessen wollte, fehlte es dem Kläger an der für die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage vorausgesetzten Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis fehlt, wenn der Kläger eine Rechtsverletzung nicht darlegt oder offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise die von Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen könnten (BVerwG, Urteil vom 13.07.1973 - VII C 6.72 -, BVerwGE 44,1; Urteil vom 26.07.1989 - IV C 35.88 -, BVerwGE 82,246). Hier ist nicht ersichtlich, in welchen Rechten der Kläger durch die fachaufsichtliche Weisung verletzt sein könnte (vgl. auch Hessischer VGH, Beschluss vom 2. Oktober 1990 - 10 TG 2854/90 -, NVwZ 1991,1015). Die Vorschriften des Naturschutzrechts dienen ausschließlich dem öffentlichen Interesse. Der Kläger als kommunale Gebietsvorschrift kann daraus keine eigenen Rechts ableiten. Eine irgendwie geartete klagefähige Rechtsposition wird dem Kläger durch naturschutzrechtliche Bestimmungen nicht eingeräumt.

Auch die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist mangels Klagebefugnis unzulässig, weil es in diesem Rechtsstreit nicht um die Verwirklichung der Rechte des Klägers geht. Zwar ist das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung nicht gleichbedeutend mit einem "rechtlichen Interesse", sondern schließt darüber hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse ein, insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art. Daraus folgt aber nicht, dass bereits jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben kann. Auf diese Klageart ist vielmehr - wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entschieden hat - die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 [271], m.v.w.N.). Auch Klagen auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO, erste Alternative) sind nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen. Dies ist hier - wie oben ausgeführt - aber nicht der Fall.

Nach alledem ist die Berufung zurückzuweisen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Kläger nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Da die Beigeladene materiell die Position des unterlegenen Klägers unterstützt hat, entspricht es der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Streitwertbeschluss:Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).